نگاهى به «شوراى قانون اساسى‏» فرانسه و «شوراى نگهبان‏» ايران (1)

حسن فرشتيان (2)

مهمترين ويژگى «جامعه مدنى‏» نهادينه شدن حكومت قانون و نهادهاى قانونى است . هنگامى كه بى قانونى بر جامعه‏اى حاكم مى‏شود اولين دغدغه روشنفكران و مخصوصا حقوقدانان تصويب و اجراى قوانين مناسب است . نهادينه كردن جامعه مدنى ممكن نيست مگر اينكه در اولين گام تصويب و اجراى قانون، قانونمند شود .

نمونه بارز اين دغدغه‏ها را مى‏توان پس از يك دوران حكومت نظامى سلطنتى مطلقه يا آنارشيستى مشاهده كرد . انقلاب كبير فرانسه (1799 ميلادى) و انقلاب اسلامى ايران (1357 هجرى خورشيدى) دو مصداق بارز اين مدعا هستند . در فرداى پيروزى اين انقلاب‏ها رهبران سياسى جامعه و روشنفكران و فرهيختگان براى نهادينه كردن آزادى‏هاى اساسى و تعريف كردن روابط عادلانه سياسى اجتماعى به فكر تصويب قوانين مورد نظر بوده‏اند . در قوانين اساسى اين دوران، اين دغدغه كاملا مشهود است . در كنار اين نگرانى‏ها، نگرانى تولد قطب جديد قدرتمندى كه خود قانون شكن شود كاملا بروز كرده است و قوانينى تصويب شده است تا از پيدايش اين قطب جديد جلوگيرى شود . نمايندگان پارلمان كه جلوه دموكراسى را نمايش مى‏دهند در لبه پرتگاه قانون شكنى قرار دارند . براى آنكه مبادا متوليان قانونگذارى با تصويب قوانينى قدرت خويش را افزايش داده و حرمت قانون‏اساسى و ميثاق‏هاى عمومى ملت را بشكنند اهرمهايى جهت كنترل مصوبات مجلس قرار داده شده است . «شوراى قانون‏اساسى‏» در فرانسه و «شوراى نگهبان‏» در ايران عهده‏دار حريم قانون‏اساسى هستند تا مبادا با تصويب قانونى، اين ميثاق ملى مورد عهدشكنى قرار گيرد . البته پر واضح است كه شوراى نگهبان جمهورى اسلامى ايران با توجه به «اسلاميت‏» اين «جمهورى‏» همزمان با نگهبانى از اصول قانون‏اساسى، عهده‏دار مرزبانى از اصول اسلامى نيز مى‏باشد .

با توجه به شباهت‏ها و تفاوت‏هاى اين دو نهاد، تلاش خواهد شد تا در بخش اول به «ساختار تشكيلاتى شورا» و اعضاى آن، و در بخش دوم به «فانكسيون و عملكرد» شورا توجه شود . براى رعايت اختصار، پس از توضيحات مربوط به شوراى قانون‏اساسى فرانسه، از تفصيل مطالب مربوط به شوراى نگهبان ايران خوددارى خواهد شد . در مطالعه تطبيقى اين دو نهاد به ذكر نقاط اشتراك و تفاوتهاى شكلى و ماهوى آن بسنده مى‏شود .

بخش اول

ساختار تشكيلاتى شورا

شوراى قانون‏اساسى فرانسه بر خلاف شوراى نگهبان ايران كه تلفيقى از انتصاب و انتخاب است، كاملا تركيبى انتصابى دارد . اعضاى انتصابى شوراى قانون‏اساسى 9 نفر هستند: سه نفر توسط رييس جمهور، سه نفر به انتخاب رييس مجلس شوراى ملى و سه نفر توسط رييس مجلس سنا به مدت 9 سال منصوب مى‏شوند . هر سه سال، هر يك از سه نهاد انتصاب كننده، عضو جديدى را منصوب مى‏كنند . در صورت فوت، استعفا يا از دست دادن صلاحيت هر يك از اعضا، عضو جديد توسط نهاد انتصاب كننده عضو سابق، جايگزين مى‏شود و دوران باقى مانده آن عضو را به اتمام مى‏رساند . اگر اين دوران كمتر از سه سال باشد انتخاب مجدد اين فرد بلامانع است ولى چنانچه اين دوران سه سال يا بيشتر باشد يك دوره كامل تلقى مى‏شود و انتخاب مجدد وى به عضويت‏شوراى قانون‏اساسى منع قانونى خواهد داشت .

يكى از ويژگى‏هاى منحصر به فرد شوراى قانون‏اساسى فرانسه، عضويت مادام العمرى رؤساى جمهور سابق است ولى اين عضويت تاكنون جنبه عملى نيافته است: بعد از ژنرال دو گل، ژرژ پمپيدو قبل از اتمام دوران رياست جمهوريش دنيا را ترك مى‏كند . و رييس جمهور اسبق فرانسه ژيسكار دستن با توجه به منع اشتغال اعضاى شورا در مناصب مهم سياسى و محروميت از عضويت در شوراها، ترجيح داد كه در انتخابات مياندوره‏اى مجلس 1984 شركت كرده و به مجلس راه يابد . رييس جمهور سابق، فرانسوا ميتران نيز چند ماه پس از اتمام دوران رياست جمهورى از دنيا مى‏رود .

برخى از حقوقدانان معتقدند كه عضويت اتوماتيك رؤساى جمهور سابق فرانسه در شوراى قانون‏اساسى امرى غير مفيد است زيرا با توجه به منع برخى اشتغالات اعضاى شورا، رؤساى جمهور به دليل اينكه مردان سياسى هستند شركت در انتخابات و حضور در صحنه‏هاى جنجالى سياست را بر حضور در شورا ترجيح مى‏دهند . كميته مشورتى تجديد نظر در قانون‏اساسى (1993) پيشنهاد نمود كه اين بند قانون‏اساسى حذف شود .

شوراى نگهبان ايران، در اين زمينه، شيوه‏اى تلفيقى را پذيرا شده است (اصل‏91) . شش فقيه عضو شورا توسط رهبرى انتخاب مى‏شوند . نقش مردم در اين زمينه بسيار كم رنگ است و به انتخاب نمايندگان مجلس خبرگان رهبرى محدود مى‏شود كه اين مجلس رهبر را بر مى‏گزيند و رهبر، فقهاى شورا را انتخاب مى‏كند . اينگونه انتخاب ناشى از نگرش ديرينه فقهى به مقوله انتخاب مرجع تقليد است كه يكى از شيوه‏هاى آن مراجعه به اهل فن و خبره در زمينه شناخت مرجع مى‏باشد، لذا انتخاب رهبرى نيز توسط منتخبان خبره مردم صورت مى‏پذيرد .

معرفى شش حقوقدان عضو شورا توسط قوه قضائيه و راى مستقيم نمايندگان، ناشى از دو تئورى مدرن حقوقى مى‏باشد (تئورى مردمسالارى و تئورى تفكيك قوا) . در اين زمينه شيوه قانون‏اساسى ايران از شيوه قانون‏اساسى فرانسه، به ملاك‏هاى مردم سالارى نزديك‏تر است . زيرا از يكسو حقوقدانان با راى مستقيم نمايندگان مردم انتخاب مى‏شوند (هر چند قدرت انتخاب نمايندگان محدود است ولى به هر حال حقوقدانان مستظهر به راى نمايندگان مردم مى‏باشند) و از سويى ديگر «تئورى تفكيك قوا» به شكل مدرن‏ترى رعايت‏شده است زيرا در انتخاب اعضاى شورا، قوه مجريه هيچ نقشى ايفا نمى‏كند بر خلاف فرانسه كه يك سوم اعضا به انتخاب رييس جمهور منصوب مى‏شوند .

در قانون ايران مدت عضويت اعضا شش سال پيش بينى شده است (اصل 92)، ولى متاسفانه قانون ايران در زمينه انتخاب مجدد اعضاء مسكوت است .

صلاحيت‏هاى حقوقى اعضاى شورا

اكثر سيستم‏هاى حقوقى جهان پيش‏بينى كرده‏اند كه اعضاى شوراى قانون اساسى بايستى از حقوقدانان انتخاب شود ولى در فرانسه اعضا مى‏توانند حقوقدان باشند و مى‏توانند از ميان دولتمردان و رهبران احزاب سياسى انتخاب شوند . حقوقدانان معاصر فرانسه در سال‏هاى اخير تلاش كرده‏اند جهت ايجاد توازن ميان حقوقدانان و سياستمداران عضو شورا، راهكارهاى قانونى تدارك ببينند، ولى ساختار سياسى كهنه فرانسه اين تلاش‏ها را ناكام گذشته است‏حتى

حقوقدانانى كه منصوب مى‏شوند و دليل عمده انتصاب آنان، گرايشات سياسى ايشان مى‏باشد و دولتمرد بودن آنان بر حقوقدان بودنشان برترى دارد .

اينجا به اين برترى غير قابل انكار سيستم حقوقى ايران برخورد مى‏كنيم كه «اعضاى فقيه‏» شورا توسط رهبر از ميان فقيهان (كه متخصص حقوق مذهبى هستند) و «اعضاى حقوقدان‏» بايستى از ميان حقوقدانان توسط رياست قوه قضاييه به مجلس معرفى شوند . اين نكته حاكى از نقش قضايى (و نه سياسى) اعضاى شورا مى‏باشد . قانونگزار ايران بسان اكثر كشورهاى اروپايى، البته بر خلاف قانونگزار فرانسه به چهره حقوقى و قضايى اعضا توجه صريحى كرده است . دلايل ترجيح «حقوقى‏» بودن اعضاء بر «سياسى‏» بودنشان ناگفته پيداست .

از جنبه تئورى، حقوقى و قضايى بودن اعضا، هم با نظريه تفكيك قوا سازگارى بيشترى دارد و هم با تئورى‏هاى مدرن مربوط به نقش حاكميت در توازن نهادهاى جامعه مدنى همخوانى بيشترى دارد .

منع اعضا از برخى مشاغل

اعضاى شوراى قانون‏اساسى فرانسه علاوه بر آنكه از اشتغال در برخى پست‏ها و مناصب حكومتى و سياسى محروم هستند نمى‏توانند كانديداى عضويت در شوراهاى شهرى، منطقه‏اى، مجلس شورا و سنا بشوند . تا قبل از تصويب قانون 19 ژانويه 1996 اعضاى شوراى قانون‏اساسى مى‏توانستند عضو شوراهاى محلى شوند ولى پس از تصويب اين قانون از عضويت در اين شوراها نيز منع شدند . اين شيوه گامى مهم در جهت تفكيك قوا محسوب مى‏شود .

از دست دادن صلاحيت عضويت

در حقوق فرانسه در طول مدت عضويت اعضا، براى تامين استقلال آنان، هيچ نهادى حتى نهادى كه آنان را به عضويت در شورا منصوب كرده است، نمى‏تواند آنان را عزل كند . فقط در سه مورد ذيل شوراى قانون‏اساسى مى‏تواند اعضايش را مستعفى تلقى كند:

1 . از دست دادن صلاحيت‏بهره ورى از حقوق مدنى

2 . از دست دادن صلاحيت‏بهره ورى از حقوق سياسى

3 . از دست دادن تواناييهاى جسمانى براى ايفاى خدمت مربوطه

البته تاكنون هيچ عضوى از راههاى فوق مستعفى محسوب نشده است .

متاسفانه قانون‏اساسى ايران در اين زمينه مسكوت است . قانون‏اساسى به هنگام تبيين وظايف و اختيارات رهبرى، يكى از اين وظايف را نصب و عزل و قبول استعفاى فقهاى شوراى نگهبان بر مى‏شمارد (بند 6 اصل 110) .

رياست‏شورا

رييس شوراى قانون‏اساسى توسط رييس جمهور منصوب مى‏شود . وى علاوه بر رياست جلسات شورا، در زمينه سازماندهى و كاركرد شورا، از اختيارات قابل توجهى برخوردار است . به عنوان نمونه وى در مورد قوانين و لوايح تخصصى مى‏تواند فرد يا افرادى را مامور تهيه گزارش‏هاى مستند علمى و كارشناسى بنمايد .

در صورت تساوى آراى اعضا، راى رييس شورا تعيين كننده است و حرف نهايى را مى‏زند . هر چند به دليل مخفى بودن راى‏گيرى‏ها و منع قانونى آشكار نمودن نظريات اعضا، نمى‏توان تخمين زد كه تا به حال چند مورد چنين حادثه‏اى اتفاق افتاده است ولى مطمئنا در موارد متعددى آراى اعضا مساوى بوده و راى رييس شورا كارساز بوده است .

قانون فرانسه، مدت رياست رييس شورا را مشخص نمى‏كند و در حكم انتصاب وى توسط رياست جمهورى نيز به اين مدت تصريحى نمى‏شود . در عمل، دوران رياست وى بستگى به دوران عضويت او در شورا دارد . وى تا زمانى كه عضو شورا هست رييس شورا باقى مى‏ماند . در اكثر موارد وى همزمان با به عضويت درآمدن در شورا، به رياست‏شورا منصوب مى‏شود و به تبع دوران رياست، دوران عضويت وى نيز 9 سال طول مى‏كشد .

ولى در مورد رييس كنونى شورا وضعيت فرق مى‏كند . زيرا رييس قبلى «رولان دو ما» در پى تعقيب قضايى به اتهام ارتشا و سوء استفاده مالى مجبور به استعفا شد . ژاك شيراك در اول ماه مارس سال 2000 «ايوگنا» كه از دوران عضويت وى در شورا چهار سال مى‏گذشت را به رياست‏شورا منصوب كرد . بنابراين، دوره رياست وى پنج‏ساله خواهد بود .

در برخى موارد رييس جمهور شخصى را به رياست‏شورا منصوب نموده و طبق يك توافق پشت پرده از وى مى‏خواهد تا قبل از اتمام دوره 9 ساله استعفا بدهد تا رييس جمهور بتواند در سال‏هاى پايانى دوران رياست جمهورى خويش، رياست ديگرى را به مدت 9 سال براى شورا منصوب كند تا اهرم‏هاى نفوذى خويش را براى ساليانى در هرم قدرت حفظ كرده باشد . (اين حادثه يك بار در دوران رياست جمهورى فرانسوا ميتران اتفاق افتاد) . حقوقدانان اين نحوه انتخاب را «حيله قانونى‏» ناميده و معتقدند براى جلوگيرى از سوء استفاده از آن، رياست‏شورا بايستى از ميان اعضا و توسط خودشان انتخاب شود .

بخش دوم

عملكرد و فانكسيون شورا

در برخى از قوانين اساسى صلاحيت مداخله و نظارت بر همه اختلافات قانونگذارى به شوراى قانون اساسى يا به نهاد مشابه اعطا شده است . (3) ولى در قوانين ايران و فرانسه موارد مداخله و اظهار نظر شورا محدود و مشخص شده است . در اين سيستم‏ها پاسدارى از آنچه به عنوان حقوق اساسى و بنيادين يك كشور مطرح است‏به عهده شورا گذارده شده است . نظارت بر برخى انتخابات و رفراندوم‏ها و معاهدات بين المللى نيز در همين چهارچوب قابل توجيه است زيرا اين انتخاب‏ها و معاهده‏ها به نوعى مرتبط با حقوق بنيادين ملت مى‏باشد و در همين راستا، شورا نيز براى پاسدارى از اين اصول موظف به مداخله و يا نظارت مى‏باشد .

موارد صلاحيت:

1 . بررسى انطباق قوانين مصوبه با قانون‏اساسى

اين بخش، مهمترين وظيفه شورا و فلسفه وجودى آن را تشكيل مى‏دهد . قبل از آن‏كه چگونگى بررسى انطباق و يا عدم انطباق را مطرح كنيم مناسب است كه به توسعه مفهوم قوانين اساسى در فرانسه اشارتى داشته باشيم .

در سيستم حقوقى فرانسه، «قوانين اساسى‏» مفهومى وسيعتر از «اصول قانون اساسى‏» دارد و به «بلوك قانون‏اساسى‏» تعبير مى‏شود، اين مفهوم شامل موارد ذيل است:

- بيانيه حقوق بشر و شهروندان 1789: اين بيانيه در زمان انقلاب كبير فرانسه تصويب شد و علاوه بر آزادى‏هاى فردى و لغو مجازات‏هاى خشن، از حقوق و مالكيت فردى نيز دفاع مى‏كند .

- مقدمه قانون‏اساسى 1946: در اين مقدمه مفاهيم جديد حقوق بشر مطرح شده است و همراه با تحولات اقتصادى و اجتماعى قوانين مربوط به اعتصاب كارگرى و حقوق سنديكاها به رسميت‏شناخته شده است .

- مفاهيم بنيادين و اساسى كه به وسيله قوانين و روح جمهورى تاييد شده است: برخى از اين مفاهيم بنيادين در مقدمه قانون‏اساسى 1958 به صورت غير مستقيم مطرح شده است زيرا اين مقدمه به مقدمه قانون‏اساسى 1946 ارجاع مى‏دهد .

- معاهدات و كنوانسيون‏هاى حقوق بشر: در دهه‏هاى اخير، همزمان با توسعه روابط همكارى جامعه اروپا، اين معاهدات (از قبيل كنوانسيون حقوق بشر 1950) در توسعه مفهوم حقوق بنيادين فرانسه، نقش قابل توجهى ايفا كرده‏اند .

با توجه به جديد بودن قانون‏اساسى ايران، قوانين بنيادين ايران، فقط شامل اصول و مقدمه قانون‏اساسى مى‏باشد و بررسى انطباق و عدم انطباق قوانين با قانون‏اساسى به عهده 12 عضو شورا (فقها و حقوقدانان) است . در اين رابطه تفاوت مهم «شوراى نگهبان ايران‏» با «شوراى قانون‏اساسى فرانسه‏» در اين نكته است كه 6 عضو فقيه شوراى نگهبان موظف به بررسى انطباق و يا عدم انطباق قوانين با شرع مقدس اسلام نيز هستند (اصل 96) . اين وظيفه شوراى نگهبان ناشى از «اسلاميت‏» اين جمهورى است . در حالى كه جمهورى فرانسه، خود را يك جمهورى «لائيك‏» مى‏داند (اصل دوم)، و بنابر اين در اين زمينه وظيفه و تكليفى براى خويش قايل نيست .

در نظام حقوقى ايران، كنترل شوراى نگهبان، در همه موارد كنترل مستقيم است و راسا اقدام مى‏كند (اصول‏5 و 94) . ولى در حقوق

فرانسه، اين كنترل گاهى جنبه آمرانه و «مستقيم‏» دارد و شوراى قانون‏اساسى راسا موظف به بررسى انطباق و يا عدم انطباق قوانين با قانون‏اساسى است (الف) . ولى در برخى موارد شورا در پى بروز اختلاف و «ارجاع‏» آن به شورا، موظف به بررسى است (ب) .

الف . كنترل مستقيم:

در مورد «قوانين اساسى‏» و «مصوبات پارلمان‏» ، (4) شوراى قانون‏اساسى راسا موظف به بررسى انطباق و يا عدم انطباق قوانين با قانون‏اساسى است . شورا هم وظيفه دادستان را انجام مى‏دهد و هم وظيفه قاضى را . به عبارت ديگر منتظر نمى‏ماند تا نهادى به دليل عدم انطباق قانون، آن را به شورا ارجاع بدهد بلكه خود راسا اقدام به بررسى مى‏كند .

«قوانين اساسى‏» شامل قانون‏اساسى و قوانين مبنايى مشابه مى‏شود . قوانين مربوط به همه پرسى، رفراندوم و شرح وظايف پارلمان از قوانين مشابه قانون‏اساسى محسوب مى‏شود، زيرا اين قوانين مى‏توانند مبنا و پايه‏هاى سيستم حكومتى را تغيير اساسى داده و تعادل قوا را بهم زنند . تجربه جمهورى چهارم و پنجم فرانسه نشان داد كه مقررات و آيين نامه‏هاى پارلمان نيز از اين ويژگى مهم برخوردار است و پارلمان مى‏تواند براى خويش اختياراتى مقرر كند كه توسط قانون‏اساسى به وى تفويض نشده است .

ب: كنترل پس از ارجاع:

1 . دفاع از حيطه‏هاى صلاحيت دولت: چنانچه به هنگام تصويب قانونى در مجلس، دولت احساس كند اين قانونگذارى مداخله قوه مقننه در حيطه صلاحيت‏هاى تصويب مقررات و آيين‏نامه‏ها توسط دولت است‏به رييس مجلس متعرض مى‏شود و در صورتيكه مجلس اين قانون را تعديل نكند دولت پرونده را به شوراى قانون‏اساسى ارايه مى‏كند .

به نظر مى‏رسد در اين مورد حقوق ايران راه حل جداگانه‏اى در پيش گرفته است زيرا مبحث تداخل قوا، در صورتيكه به شرح و تفسير قوانين عادى مربوط شود، اين شرح و تفسير در صلاحيت‏خود مجلس است (اصل‏73)، و در مواردى كه به شرح و تفسير قانون‏اساسى منجر شود اين امر به شوراى نگهبان واگذار شده است . (اصل‏98) .

2 . كنترل انطباق قوانين با قانون‏اساسى: طبق بند دوم اصل 61 قانون‏اساسى شخصيت‏هاى ذيل مى‏توانند قانونى را جهت‏بررسى انطباق و يا عدم انطباق به شورا ارجاع دهند: رييس جمهور، نخست وزير، رييس مجلس شورا، رييس مجلس سنا، شصت نماينده مجلس و يا شصت‏سناتور .

در قانون‏اساسى ارجاع قوانين توسط نمايندگان پارلمان پيش‏بينى نشده بود ولى اين قدرت در سال 1974 توسط مصوبه پارلمان به 60 نماينده مجلس شورا و يا 60 سناتور تفويض شد .

پس از تصويب قوانين در مجلس و قبل از توشيح آن، يكى از نهادهاى فوق كه معترض باشد و مدعى عدم انطباق قانونى با قانون‏اساسى شود مى‏تواند طى نامه‏اى با ذكر دلايل، قانون را به شورا ارجاع بدهد، و شورا يك ماه وقت‏براى‏اظهار نظر دارد . در ايران مهلت اظهار نظر شورا كوتاهتر است (ده روز طبق اصل‏94)، البته شورا مى‏تواند در مواردى با ذكر دلايل از مجلس تقاضاى تمديد ده روز ديگر بنمايد (اصل‏95) . ولى تفاوت اساسى در مورد «قوانين فورى‏» است كه در فرانسه در مواردى كه دولت قانونى را «فورى‏» اعلان كند فرصت اظهار نظر شورا از يك ماه به هشت روز تقليل مى‏يابد و در ايران در چنين مواردى شوراى نگهبان موظف است در مجلس حضور يافته و فورا اظهار نظر كند (اصل‏97) . به نظر مى‏رسد شيوه اتخاذ شده توسط قانونگذار ايران در مورد لوايح و طرح‏هاى فورى، شيوه‏اى سريع‏تر از پيچ و خم‏هاى قانونگذارى در موارد مورد نياز است .

شوراى قانون‏اساسى فرانسه تصميم گيرنده نهايى و بالاترين مرجع رسيدگى كننده است . شورا پس از دريافت نامه، مراتب را به اطلاع دبير هيئت دولت مى‏رساند و دولت كه غالبا مدافع طرح‏ها و لوايح است نظرات خويش را مكتوب به شورا ارسال مى‏كند و شورا پاسخ را به اطلاع نهاد ارجاع كننده قانون مى‏رساند، نهاد مربوطه چنانچه متمايل باشد پاسخ خويش را به شورا اعلام مى‏كند .

اما در قانون ايران، «مجمع تشخيص مصلحت نظام‏» در مواردى به عنوان مرجعى بالاتر از شوراى نگهبان، نقش حكميت ميان مجلس و شوراى نگهبان را ايفا مى‏كند (اصل‏112) .

بر خلاف بسيارى از كشورها، (5) تصميمات شوراى قانون‏اساسى فرانسه «تصميم قضايى‏» محسوب شده و همراه با ذكر دلايل موافق و مخالف نيست . همچنانكه در مواردى كه قضات به صورت گروهى اظهار نظر مى‏كنند قاضى يا قضاتى كه در اقليت قرار گرفته‏اند، حق ندارند اظهار مخالفت عمومى كرده و دلايل خود را بيان كنند، در تصميمات شوراى قانون‏اساسى نيز راى شورا بدون ذكر دلايل موافق و مخالف بيان مى‏شود، زيرا بيم آن مى‏رود كه انتشار دلايل مخالفين موجب تضعيف قدرت قضايى و تشتت آراء عمومى نسبت‏به حقانيت راى صادره شود . اين مسئله ناشى از مفهوم جديد «آمريت قضايى‏» است كه پس از انقلاب كبير فرانسه طرح شد . در اين توصيف، تصميمات قضايى نمايشگر «قدرت‏» و «حاكميت‏» نيست‏بلكه كاشف از «واقعيت‏» است، و واقعيت امرى نسبى و چندگانه نيست‏بلكه امرى مطلق مى‏باشد . البته اين نگرش در سال‏هاى اخير مورد اعتراض حقوقدانان قرار گرفته است زيرا در دنياى نسبيت چگونه مى‏توان انديشه چند نفر و راى قضايى آنان را ناشى از «واقعيت مطلق‏» دانست؟ و مگر اصلا «واقعيتى مطلق‏» در اعتباريات وجود دارد؟

سيستم حقوقى ايران نيز به سيستم فرانسه نزديك است ولى در مجموع راه ميانه‏اى در پيش گرفته شده است و شوراى نگهبان دلايل عدم انطباق قانون با قانون‏اساسى يا با شرع مقدس اسلام را اجمالا بيان مى‏كند و راى اقليت نيز مخفى مى‏ماند . در مورد انطباق و يا عدم انطباق قوانين با شرع، با توجه به تشتت آراى فقيهان در مورد حكم يك موضوع مبتلا به، و بيان دلايل فقهى موافقت و مخالفت توسط آنان، قانون ملاك متقنى را تعيين نمى‏كند . ملاك «استناد به مشهور آراى فقها» معيار دقيقى نيست . و چون فقيهان در كتب فقهى دلايل خويش را به صراحت‏بيان مى‏كنند مردم ايران، كم و بيش بدين امر خو گرفته‏اند و فتاوى فقهى را كاشف از واقعيت نمى‏پندارند . بلكه اين فتاوى به گفته فقيهان دين، «مبرى‏ء ذمه‏» و «رافع مسئوليت‏» است نه كاشف از «واقعيت‏» .

3 . همه پرسى: قانون فرانسه در اين زمينه مبهم است و فرقى بين قوانين مختلف نمى‏گذارد . در سال 1962 هنگامى كه شارل دوگل رييس جمهور وقت فرانسه تصميم گرفت‏با انجام همه پرسى تغييرات بنيادينى را در ساختار سياسى فرانسه ايجاد كند، رييس مجلس سنا از شورا خواست تا عدم انطباق آن را با قانون‏اساسى اعلام كند . شورا خود را براى اظهار نظر در مورد انطباق يا عدم انطباق همه پرسى با قانون اساسى فاقد صلاحيت اعلام كرد . در اين زمينه قانون ايران از شفافيت‏بهترى برخوردار است و نظارت بر مراجعه به آراى عمومى و همه پرسى را به عهده شوراى نگهبان گذاشته است (اصل‏99) .

4 . تغييرات قانون‏اساسى: در اين مورد نيز شوراى قانون‏اساسى فرانسه و شوراى نگهبان ايران (6) (و هرگونه نهاد مشابهى در ساير سيستم‏هاى حقوقى) به سختى توانايى اظهار نظر دارد . مشكل اساسى اين است كه تغييرات قانون اساسى كه به دنبال خويش همه پرسى را مى‏آورد، ناشى از «آراى عمومى‏» است كه قدرتى مافوق نهادهاى قانونى موجود دارد، و اين آرا مى‏توانند زمينه‏هاى تغييرات اساسى و بنيادين را نيز فراهم آورند .

5 . معاهدات بين المللى: بر طبق اصل 54 قانون‏اساسى فرانسه، معاهدات بين المللى مثل ساير قوانين مصوبه و به وسيله نهادهاى خاص (مندرج در بند2) مى‏تواند قبل از اجرا شدن، به شورا ارجاع مى‏شود . در مواردى كه رييس جمهور تصميم بگيرد كه اين معاهدات را به رفراندوم بگذارد، مى‏تواند قبل از همه پرسى، معاهدات را براى بررسى انطباق و يا عدم انطباق آن با قانون‏اساسى به شورا ارجاع دهد . بر طبق اصل 77 قانون‏اساسى ايران معاهدات بين المللى بايستى به تصويب مجلس برسد . بنابراين مثل ساير مصوبات مجلس بايستى از فيلتر شوراى نگهبان عبور كند .

2 . نظارت بر انتخابات

مداخله شوراى قانون‏اساسى فرانسه بر انتخابات، محدود مى‏باشد و منحصرا در صورتى كه با نحوه برگزارى انتخابات مجلس شورا يا سنا ابراز مخالفتى بشود شورا موظف است در مورد قانونى بودن يا قانونى نبودن نحوه برگزارى انتخابات اظهار نظر كند . حيطه نظارت بر نحوه انتخابات رياست جمهورى و همه پرسى‏ها وسيعتر است .

به علاوه شورا در برخى امور مربوط به نمايندگان نيز اظهار نظر مى‏كند . مثلا در مورد نمايندگان مجلس مى‏تواند اظهار نظر كند كه شغل نمايندگى مجلس با برخى از پست‏هاى سياسى قابل جمع هستند يا نيستند؟ در مورد مشاغل رييس جمهورى، فقط در پى استعلام هيئت دولت مى‏تواند اظهار نظر كند كه اين مشاغل با پست رياست جمهورى قابل جمع هستند يا نيستند؟

بر خلاف قانون‏اساسى فرانسه كه نظارت شورا را محدود كرده و تعريف نموده است، هر چند در قانون‏اساسى ايران (اصل‏99) اصل نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبرى، رياست جمهورى و مجلس شوراى اسلامى مشخص شده است اما حيطه مداخله و نحوه نظارت ابهام دارد .

مطمئنا هر نظامى براى استخدام كارمندان ساده خويش (چه رسد به عاليترين مقام اجرايى كشور) نيازمند فيلترهايى جهت تاييد صلاحيت فرد مربوطه براى احراز پست مورد نظر مى‏باشد ولى اين ملاك‏ها در جامعه مدنى بايستى تعريف شده باشد تا شهروندان قبل از ارايه درخواست كانديداتورى، بدانند كه آيا از حداقل صلاحيت‏ها برخوردار هستند يا نه؟

فرانسويان با شرط گذاشتن اكتساب 500امضاى تاييد كانديداتورى، فيلترى قرار داده‏اند تا فردى كه مدعى صلاحيت رياست جمهورى است‏بتواند حداقل امضاى 500 شخصيت كشور را به همراه خويش داشته باشد . اين شرط امتيازى براى قانون فرانسه محسوب مى‏شود . هر چند اين سيستم نيز ناكارآمدى‏هاى خاص خويش را دارد ولى حداقل ارائه ملاكى جهت ضابطه‏مند شدن كانديداتورى مى‏باشد . در انتخابات اخير رياست جمهورى فرانسه (2002 ميلادى)، وزير كشور اسبق «شارل پاسكوا» نتوانست 500 امضاى لازم را كسب كند و از صحنه انتخابات حذف شد، در حاليكه يك جوان پستچى گمنام با كسب 500 امضا به صحنه مبارزات انتخاباتى راه يافت .

3 . اظهار نظر مشورتى براى رييس جمهور

اظهار نظر مشورتى شوراى قانون‏اساسى فرانسه براى رياست جمهور جنبه قضايى و آمرانه ندارد بلكه فقط جنبه مشورتى دارد . چنين اظهار نظر مشورتى براى اعضاى شوراى نگهبان ايران پيش‏بينى نشده است . پيش‏بينى چنين كاركردى براى شوراى نگهبان، توانايى‏هاى رييس جمهور و هيئت دولت را افزايش داده و قبل از تصويب و ارايه لوايح به مجلس، مى‏توانند از نظريات شورا مطلع شوند . قانونمند شدن اين اظهار نظر مشورتى، گامى در جهت تسريع مراحل قانونگذارى محسوب شود .

پى‏نوشت‏ها

1) با تشكر از پژوهشكده فقه و حقوق دفتر همكارى حوزه و دانشگاه كه اين مقاله را در اختيار مجله حكومت اسلامى قرار دادند .

2) دكتراى حقوق از فرانسه

3) به عنوان نمونه بند اول اصل 93 قانون‏اساسى آلمان مقرر مى‏دارد: «در صورت بروز هرگونه اختلاف بين حقوق و تعهدات سازمان‏هاى فدرال، دادگاه قانون‏اساسى صلاحيت و وظيفه مداخله دارد» .

4) پارلمان‏» در فرانسه مركب از «مجلس شوراى ملى‏» و «سنا» است .

5) تصميمات دادگاه عالى ايالات متحده آمريكا و دادگاه قانون‏اساسى همراه با ذكر دلايل موافق و مخالف است .

6) در سيستم حقوقى ايران به هنگام تشكيل «شوراى بازنگرى قانون‏اساسى‏» ، اعضاى شوراى نگهبان در كنار دهها عضو منصوب ديگر، عضوى از اعضاى اين شورا هستند (اصل‏177) .